Bases para un análisis
Primeros pasos de la actividad aerocomercial en
Chile
Compleja tarea la
del visionario Arturo Merino Benítez al reflexionar a fines de los años ‘20
sobre la necesidad de establecer un servicio aéreo que iniciara la pendiente
integración de Chile mediante el uso del espacio aéreo, un desafío que tenía
implicancias sociales, económicas y estratégicas. La aviación en el país ya
llevaba casi cuatro lustros desde su debut en el sector sur oriente de Santiago
en 1910 y –para ser franco– aparte de una serie de hitos muy interesantes
y valiosos desde el punto de vista histórico y deportivo, no se había avanzado
mucho en lo práctico por sobre lo meramente romántico. Y si bien desde 1911 se produjeron algunos intentos privados menores e
intrascendentes, las aventuras aéreas dotadas de alguna perspectiva empresarial
se habían iniciado en la práctica recién a contar de 1919 con escasos intentos
de correo aéreo y de traslado de pasajeros, más la concesión dada por ley al
francés Louis Testart en 1925. Todos ellos habían quedado en el olvido luego de
perecedera gloria, y ninguna semilla permanente había germinado, ni desde el
desarrollo de la aviación propiamente tal, ni desde el punto de vista de la infraestructura
o servicios asociados.
Desde la
izquierda: Merino, Copetta y Aracena, históricos de Chile
Haciendo un breve
recuento para ilustrar lo anteriormente dicho, tan temprano como en 1911 y 1912
habían tenido lugar los tímidos intentos comerciales de la Sociedad Nacional de
Aviación (de Carlos Guerra y Manuel Benítez) y la Sociedad Chilena de Aviación, respectivamente, pequeños
emprendimientos santiaguinos que si bien persiguieron fines de lucro, tuvieron escaso
alcance pues su giro fue el de hacer meras demostraciones de vuelo y obtener
algún dinero proveniente de los espectadores.
A contar de 1919 se destacó Clodomiro Figueroa con su correo aéreo privado en la zona Santiago-costa a bordo de un Blériot de 80 hp (aunque en diciembre de 1916 había tenido lugar el primer vuelo oficial de correo aéreo en la zona sur del país a cargo del aviador David Fuentes Sosa). El frágil Caudron G.3 dejado en Chile luego del paso por el país de la aviadora francesa Adrienne Bolland, permitió en 1923 dotar de material de vuelo a la llamada Sociedad Nacional de Aviación (Valenzuela y Pozzati), la que trasladaba pasajeros desde la pista militar de Lo Espejo (El Bosque) y también desde una cancha en las cercanías de Antonio Varas con Irarrázaval, actual comuna de Providencia, en la misma capital. Figueroa en 1924 (en un Morane-Saulnier MS.35) intentó un correo aéreo entre Chile y Argentina; y entre 1927-1928 operó la concesión dada a la Empresa de Aeronavegación Sudamericana (del francés residente en Valparaíso, Louis Testart), usando un Morane-Saulnier de 120 hp.
A contar de 1919 se destacó Clodomiro Figueroa con su correo aéreo privado en la zona Santiago-costa a bordo de un Blériot de 80 hp (aunque en diciembre de 1916 había tenido lugar el primer vuelo oficial de correo aéreo en la zona sur del país a cargo del aviador David Fuentes Sosa). El frágil Caudron G.3 dejado en Chile luego del paso por el país de la aviadora francesa Adrienne Bolland, permitió en 1923 dotar de material de vuelo a la llamada Sociedad Nacional de Aviación (Valenzuela y Pozzati), la que trasladaba pasajeros desde la pista militar de Lo Espejo (El Bosque) y también desde una cancha en las cercanías de Antonio Varas con Irarrázaval, actual comuna de Providencia, en la misma capital. Figueroa en 1924 (en un Morane-Saulnier MS.35) intentó un correo aéreo entre Chile y Argentina; y entre 1927-1928 operó la concesión dada a la Empresa de Aeronavegación Sudamericana (del francés residente en Valparaíso, Louis Testart), usando un Morane-Saulnier de 120 hp.
Clodomiro Figueroa y su
esposa
Sin duda que este
desalentador panorama estuvo presente en el análisis de Merino al conseguir que
a contar de 1928 el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo decidiera crear una
comisión que estudiara la participación de la aviación militar en una empresa aerocomercial. Como resultado, a contar de inicios de 1929 la Aviación Militar (Ejército) se
involucró en el establecimiento de una rudimentaria línea postal entre Santiago
y el norte del país, la Línea Aeropostal Santiago-Arica. Agreguemos aquí que, por lo demás, el fundamental
rol de la aviación militar chilena en el surgimiento de la aviación civil
comercial nacional se remonta a lo menos a junio de 1925, cuando la entidad de
mando entonces llamada Dirección General de Aeronáutica Militar –a cargo del señero
Marmaduke Grove– fue autorizada por decreto legal para proceder a la creación y operación de
un servicio de vuelo para pasajeros (operativo desde mayo anterior), en esa época con dos pequeños y a la vez
modernos aviones Junkers traídos por la misión comercial del mismo nombre
proveniente de Argentina y adquiridos por el gobierno chileno. Debido al accidente fatal acaecido a fines del mismo
año al Junkers F 13, el principal de esos dos aviones, esta iniciativa tuvo
escasa vida, pero sin duda dejó bien plantada la inquietud en algunos oficiales
militares visionarios, como Merino.
Luego, en 1931, el mismo Merino haría su movida principal al lograr que por ley se creara la Línea Aérea Nacional (LAN), y que en el mismo decreto se le otorgara la exclusividad del negocio aéreo doméstico (1). En ambas situaciones la idea era hacer intervenir al Estado para atacar la primitiva e insuficiente organización de la oferta local de esos días respecto del traslado aéreo de carga y de personas, aprovechando la mejor posición relativa en que se encontraba aquel (el Estado) para abordar esa inexplorada área del desarrollo.
Luego, en 1931, el mismo Merino haría su movida principal al lograr que por ley se creara la Línea Aérea Nacional (LAN), y que en el mismo decreto se le otorgara la exclusividad del negocio aéreo doméstico (1). En ambas situaciones la idea era hacer intervenir al Estado para atacar la primitiva e insuficiente organización de la oferta local de esos días respecto del traslado aéreo de carga y de personas, aprovechando la mejor posición relativa en que se encontraba aquel (el Estado) para abordar esa inexplorada área del desarrollo.
La prensa
de la época nos legó esta imagen del aviador Mario Pozzati y el Caudron G.3 con
que operó la Sociedad Nacional de la Aviación (Valenzuela y Pozzati) durante
1923
En otras
palabras, sin perjuicio de que las características de un mercado propiamente
tal aparecían todavía como primitiva(2),
nadie en Chile había probado estar en condiciones reales de dedicarse a
satisfacer adecuadamente las necesidades de traslado aéreo, y el Estado –a través del uso de los recursos humanos,
materiales y financieros de la Aviación Militar– era el único que tenía alguna posibilidad de
hacerlo, aunque esto significara instaurar por la fuerza de la ley una
situación que tendría base coercitiva: el monopolio legal de la empresa estatal
(que por tal hay que entender la figura de exclusividad
consagrada literalmente por las leyes que crearon a la LAN).
Marzo de
1929, línea de vuelo de la Aviación Militar, en la que se aprecian algunos de
Havilland Gipsy Moth de la Línea Aeropostal Santiago-Arica y un Vickers
Valiant
Adicionalmente,
subyacía la idea de echar las bases de la que se esperaba fuera una industria
aérea local de positivos efectos prácticos generales, no sólo para abordar la
generalizada falta de infraestructura sino que
–principalmente– para enfrentar
la eventual depredación a que estaban apetitosamente dispuestas las compañías
extranjeras que lógicamente ya estaban presionando por operar en y desde Chile.
Estas empresas, habiendo logrado éxito al establecerse en sus respectivos
países, ya miraban hacia otros lugares en busca de la expansión y de la
conquista comercial que les eran muy necesarias (la
Compagnie Generale Aéropostale solicitaba permisos para traslado de correo, y había
presiones desde Washington para permitir la entrada de la Pan American Airways
a Santiago; la misma PANAGRA operaba aviones Fairchild en Chile a contar de
1929, y a contar del mismo año operarían servicios desde Los Cerrillos las
empresas American International Airways y la Trimotor Safety Airways).
Con la cómoda perspectiva que da el paso de los años, vemos que Merino no hizo sino darle solidez institucional–estatal a un proyecto que de otra forma los particulares chilenos o extranjeros residentes en el país difícilmente habrían sido capaces de emprender por sí solos, a juzgar por nuestro historial aeronáutico considerado hasta 1931 y por el primitivo parque aéreo civil existente en Chile a la misma fecha (una escasa serie de aviones muy menores y antiguos, con los cuales resultaba ilusorio pretender armar un servicio comercial creíble).
En la misma línea, en el bienio 1924-1925, a la hora de realizar el estudio de factibilidad de los permisos para la existencia de la concesión Testart, el Ejecutivo chileno había sustentado una idea que contenía elementos que apuntaban al desarrollo aéreo de la mano de la iniciativa privada:
“… el gobierno considera que la instalación de la empresa de cabotaje (la de Testart) importaría un gran adelanto para el país, no sólo por ser un evidente progreso para la viabilidad general, sino porque contribuiría a desarrollar la aviación militar con campos de aterrizaje apropiados, con maquinarias más completas y con pilotos que tendrían en adelante un gran campo de acción para formarse y para desarrollar sus iniciativas”. (3)
Con la cómoda perspectiva que da el paso de los años, vemos que Merino no hizo sino darle solidez institucional–estatal a un proyecto que de otra forma los particulares chilenos o extranjeros residentes en el país difícilmente habrían sido capaces de emprender por sí solos, a juzgar por nuestro historial aeronáutico considerado hasta 1931 y por el primitivo parque aéreo civil existente en Chile a la misma fecha (una escasa serie de aviones muy menores y antiguos, con los cuales resultaba ilusorio pretender armar un servicio comercial creíble).
En la misma línea, en el bienio 1924-1925, a la hora de realizar el estudio de factibilidad de los permisos para la existencia de la concesión Testart, el Ejecutivo chileno había sustentado una idea que contenía elementos que apuntaban al desarrollo aéreo de la mano de la iniciativa privada:
“… el gobierno considera que la instalación de la empresa de cabotaje (la de Testart) importaría un gran adelanto para el país, no sólo por ser un evidente progreso para la viabilidad general, sino porque contribuiría a desarrollar la aviación militar con campos de aterrizaje apropiados, con maquinarias más completas y con pilotos que tendrían en adelante un gran campo de acción para formarse y para desarrollar sus iniciativas”. (3)
Inauguración
de la Línea Testart o Empresa de Aeronavegación Sudamericana.
Atrás se ve el Morane-Saulnier de 120 hp llamado Cóndor
Los numerosos
tropiezos ocurridos durante la operación de la empresa de Testart (de los
cuales la destrucción de su único avión el 16 de marzo de 1928 no fue sino la
guinda de la torta), ciertamente fueron una campanada de alerta acerca de la
incapacidad que mostraban los particulares en la ejecución de proyectos serios (4).
Convengamos, no obstante, que el fracaso del francés no debería haber significado
por sí solo que la empresa privada en general estuviera irremediablemente
impedida de jugar un rol en el panorama nacional en el corto plazo. Pero, como
fuera, la situación no ofrecía mayores opciones y no resultaba realista esperar
que algún particular local decidiera irse
al aire a la caza de pasajeros y correo.
Al otro lado de la medalla, el manejo que el Estado chileno tenía en esos días de los medios y las instalaciones asociadas (un conjunto incipiente al inicio, pero que luego recibiría refuerzos notables), si bien no garantizaba que la oferta pudiera satisfacer totalmente a la eventual demanda, a lo menos sí permitía dar un puntapié inicial al desarrollo potencial del mercado, cumpliendo también con algunos de los principales requisitos teóricos exigidos al operador dentro de un monopolio legal: control de los recursos y de la tecnología, y eliminación absoluta no sólo de cualquier atisbo de competencia, sino que también de la amenaza de que alguna vez pudiera existir ésta. Ya se encargaría el legislador santiaguino de entregar ampliamente –además– todos los recursos, subsidios y franquicias necesarios para el funcionamiento de la nueva aerolínea, siguiendo el texto de clases de economía al pie de la letra (5).
Así tenemos, entonces, que la mayoría de los hechos que ocurrieron o resoluciones que se libraron desde la instauración del monopolio y hasta 1949 (año en que –como mencionaremos– se dejaron ver los primeros signos de apertura en el mercado), obedecen a un patrón necesario y preestablecido desde un punto de vista teórico-económico, y no al mero voluntarismo de las autoridades de la época.
Al otro lado de la medalla, el manejo que el Estado chileno tenía en esos días de los medios y las instalaciones asociadas (un conjunto incipiente al inicio, pero que luego recibiría refuerzos notables), si bien no garantizaba que la oferta pudiera satisfacer totalmente a la eventual demanda, a lo menos sí permitía dar un puntapié inicial al desarrollo potencial del mercado, cumpliendo también con algunos de los principales requisitos teóricos exigidos al operador dentro de un monopolio legal: control de los recursos y de la tecnología, y eliminación absoluta no sólo de cualquier atisbo de competencia, sino que también de la amenaza de que alguna vez pudiera existir ésta. Ya se encargaría el legislador santiaguino de entregar ampliamente –además– todos los recursos, subsidios y franquicias necesarios para el funcionamiento de la nueva aerolínea, siguiendo el texto de clases de economía al pie de la letra (5).
Así tenemos, entonces, que la mayoría de los hechos que ocurrieron o resoluciones que se libraron desde la instauración del monopolio y hasta 1949 (año en que –como mencionaremos– se dejaron ver los primeros signos de apertura en el mercado), obedecen a un patrón necesario y preestablecido desde un punto de vista teórico-económico, y no al mero voluntarismo de las autoridades de la época.
Trimotor Ford
5-AT-C de la LAN. Uno de los principales aviones usados por
la empresa nacional en los años ‘30
Sin embargo,
incluso aceptando que el monopolio tuvo su justificación histórica y práctica
hacia 1931, se echa de menos un análisis que revise en qué medida se justificó
mantener dicha situación por casi veinte años, y también los complejos alcances
de la relación entre las medidas adoptadas vs. el crecimiento homogéneo de la
industria aérea nacional, otro de los objetivos perseguidos inicialmente. En
este sentido, y como dijo en su Manual de Derecho Aéreo hace décadas Eduardo Hamilton D., abogado chileno especializado en Derecho Aeronáutico, “la protección (dada por
la reserva para ejercer el cabotaje aéreo)
fue eficaz, pero no podemos negar que ella impidió durante largos años toda
posibilidad de formación de otras compañías de aeronavegación que sirvieran
otras rutas no trabajadas por la Línea Aérea Nacional” (p. 140).
La pregunta es –de otro modo– en qué medida y por cuánto tiempo el mercado local tenía que mantenerse fuertemente refractario a la concurrencia interna para ser exitoso, si lo que se quería era privilegiar el interés general por la vía de unir a Chile por el aire –con la tremenda implicancia social que eso significaba– o, por otra parte, potenciar todas las áreas de la aviación local. Con el tiempo, y como veremos a continuación, sería ese mismo “interés general” el concepto que utilizaría la autoridad administrativa para ir morigerando los efectos de las normas regulatorias favorables a la LAN, finalmente convencida de que la época del monopolio había llegado a su fin (o, dicho de otra manera, que la sola existencia de la LAN en los términos originales no garantizaba la adecuada consecución de dicho bien común).
La pregunta es –de otro modo– en qué medida y por cuánto tiempo el mercado local tenía que mantenerse fuertemente refractario a la concurrencia interna para ser exitoso, si lo que se quería era privilegiar el interés general por la vía de unir a Chile por el aire –con la tremenda implicancia social que eso significaba– o, por otra parte, potenciar todas las áreas de la aviación local. Con el tiempo, y como veremos a continuación, sería ese mismo “interés general” el concepto que utilizaría la autoridad administrativa para ir morigerando los efectos de las normas regulatorias favorables a la LAN, finalmente convencida de que la época del monopolio había llegado a su fin (o, dicho de otra manera, que la sola existencia de la LAN en los términos originales no garantizaba la adecuada consecución de dicho bien común).
Fairchild
FC-2, avión militar que fue a la vez el primer avión de pasajeros que operó la LAN a contar de 1929
Las movidas
de la apertura
Si aceptamos que
para el éxito del monopolio legal una de las condiciones sine qua non era la inexistencia de la amenaza de que otro oferente
pudiera aspirar siquiera a penetrar
en el mercado cautivo, vemos que en la propia regulación legal inicial de LAN
se apuntaba en la línea contraria. Cualquiera fuera la causa detrás de esto, en
ambos decretos fundacionales de 1931 y 1932 se estableció que, si bien la LAN
tendría la exclusividad para efectuar y explotar el transporte aéreo de toda
clase en el territorio nacional, podrían
su director y el Consejo de Administración conceder a otras personas o
instituciones la explotación de determinadas líneas de aeronavegación o de una
clase determinada de transporte o servicio aére (6).
Esta circunstancia por sí sola permite entonces aseverar que la figura que amparó la operación exclusiva de la LAN en el cabotaje –siendo un monopolio legal– fue uno bastante sui generis, a la chilena, o ab initio incompleto (y no uno atenuado, en cambio, por el propio legislador a raíz del paso de los años o por las experiencias obtenidas de su ulterior aplicación), pues desde la propia fecha de su instauración se admitía la posibilidad de que otras determinadas empresas pudieran aspirar a participar del mercado doméstico. Sin embargo, dicha alternativa no fue ocupada prácticamente por nadie. En efecto, pese a este indicio de apertura que ofrecía la propia norma de 1932, un detallado examen de los archivos del Registro de Comercio de Santiago a contar de esa fecha y hasta 1948 inclusive, no muestra ningún intento por establecer nuevas empresas aéreas chilenas.
El poderoso Consejo de Administración de la LAN, organismo interno encargado de la dirección y fiscalización de la empresa, era un colectivo compuesto por cinco miembros, todos ellos nombrados directa o indirectamente por el presidente de la República; en tal calidad, como delegados del poder ejecutivo, estaban teóricamente obligados a considerar el interés general del país al momento de sus resoluciones. Sin embargo, también es cierto que su principal obligación era para con la empresa, y que la facultad de autorizar a otros para la concurrencia al mercado local –como esbozaba la norma del DFL N° 247– era ampliamente discrecional, pues no se señalaba ni el procedimiento ni los fines que deberían tenerse en cuenta ante una petición de esa naturaleza, ni tampoco se mencionaba una pauta de acción a la hora de fijar las atribuciones de dicho órgano colegiado.
Esta circunstancia por sí sola permite entonces aseverar que la figura que amparó la operación exclusiva de la LAN en el cabotaje –siendo un monopolio legal– fue uno bastante sui generis, a la chilena, o ab initio incompleto (y no uno atenuado, en cambio, por el propio legislador a raíz del paso de los años o por las experiencias obtenidas de su ulterior aplicación), pues desde la propia fecha de su instauración se admitía la posibilidad de que otras determinadas empresas pudieran aspirar a participar del mercado doméstico. Sin embargo, dicha alternativa no fue ocupada prácticamente por nadie. En efecto, pese a este indicio de apertura que ofrecía la propia norma de 1932, un detallado examen de los archivos del Registro de Comercio de Santiago a contar de esa fecha y hasta 1948 inclusive, no muestra ningún intento por establecer nuevas empresas aéreas chilenas.
El poderoso Consejo de Administración de la LAN, organismo interno encargado de la dirección y fiscalización de la empresa, era un colectivo compuesto por cinco miembros, todos ellos nombrados directa o indirectamente por el presidente de la República; en tal calidad, como delegados del poder ejecutivo, estaban teóricamente obligados a considerar el interés general del país al momento de sus resoluciones. Sin embargo, también es cierto que su principal obligación era para con la empresa, y que la facultad de autorizar a otros para la concurrencia al mercado local –como esbozaba la norma del DFL N° 247– era ampliamente discrecional, pues no se señalaba ni el procedimiento ni los fines que deberían tenerse en cuenta ante una petición de esa naturaleza, ni tampoco se mencionaba una pauta de acción a la hora de fijar las atribuciones de dicho órgano colegiado.
Lockheed
10A Electra, usado por la LAN a contar de 1941
Y si el asunto
estaba así planteado a la hora de otorgar los permisos, más seria o complicada resultaba
la perspectiva desde el momento en que la LAN quisiera retirar el consentimiento otorgado –que perfectamente podía
hacerlo–, para lo cual nuevamente dependía de
su solo y exclusivo punto de vista, pues no había aquí posibilidad de hablar
de derechos adquiridos por parte de
quien hubiera sido inicialmente beneficiado por una autorización. O sea, amplia
discrecionalidad (o, muy parecido, amplia arbitrariedad).
En consecuencia, ante ese atisbo de apertura de los decretos fundacionales, o para sostener simplemente que el monopolio de la LAN nunca fue absoluto (como efectivamente lo diría la autoridad reguladora años después a la hora de buscar argumentos liberalizadores del mercado), la total falta de regulación de esa eventual alternativa y la precariedad de sus circunstancias harían que –como fuera– nadie más quisiera arriesgarse en una empresa de esas características en Chile, por largo tiempo.
Por lo pronto –y mientras elaboramos una investigación más acabada en tal sentido– es dable pensar que aunque la plana mayor de la LAN podía, facultativamente, consentir en ceder leves cuotas de mercado a otra empresa local, tampoco era una alternativa que estuviera fácilmente al alcance de la mano de los privados de entonces. Creo, por otra parte, que el desincentivo que explica lo anterior –más que por lo genéricas, imprecisas, o ampliamente discrecionales que pudieran resultar las facultades del Consejo de Administración de la LAN– provino más bien de la falta absoluta de algún contrapeso fiscalizador que fuera capaz de garantizar a cualquier eventual particular interesado el que sus eventuales meras expectativas –que no derechos adquiridos– serían resguardadas por un organismo imparcial, haciendo algo más creíble la posibilidad dada por los artículos 2 de los DFL N° 222 y N° 247. Sólo con la creación de la Junta de Aeronáutica Civil (JAC) en enero de 1948 se alivianaría un poco este fenómeno, esto es después de 26 largos años de monopolio.
En consecuencia, ante ese atisbo de apertura de los decretos fundacionales, o para sostener simplemente que el monopolio de la LAN nunca fue absoluto (como efectivamente lo diría la autoridad reguladora años después a la hora de buscar argumentos liberalizadores del mercado), la total falta de regulación de esa eventual alternativa y la precariedad de sus circunstancias harían que –como fuera– nadie más quisiera arriesgarse en una empresa de esas características en Chile, por largo tiempo.
Por lo pronto –y mientras elaboramos una investigación más acabada en tal sentido– es dable pensar que aunque la plana mayor de la LAN podía, facultativamente, consentir en ceder leves cuotas de mercado a otra empresa local, tampoco era una alternativa que estuviera fácilmente al alcance de la mano de los privados de entonces. Creo, por otra parte, que el desincentivo que explica lo anterior –más que por lo genéricas, imprecisas, o ampliamente discrecionales que pudieran resultar las facultades del Consejo de Administración de la LAN– provino más bien de la falta absoluta de algún contrapeso fiscalizador que fuera capaz de garantizar a cualquier eventual particular interesado el que sus eventuales meras expectativas –que no derechos adquiridos– serían resguardadas por un organismo imparcial, haciendo algo más creíble la posibilidad dada por los artículos 2 de los DFL N° 222 y N° 247. Sólo con la creación de la Junta de Aeronáutica Civil (JAC) en enero de 1948 se alivianaría un poco este fenómeno, esto es después de 26 largos años de monopolio.
Avión Potez
56, usado por la LAN a contar de la segunda mitad de los años ‘30
Así las cosas –frente
a un monopolio legal a medias pero que sin embargo funcionaba perfectamente
como tal debido a otras imprecisiones estructurales institucionales– nadie
podía sentirse demasiado ansioso de participar de un eventual mercado, sobre
todo siendo un negocio que se adivinaba deficitario o, simplemente, muy
arriesgado de sobrellevar por el cúmulo de habilidades técnicas o de gestión que
cualquier emprendedor de la época debería haber poseído, características éstas menos
habituales de lo que podemos imaginar, y cuya falta o carencia incluso
permitiría explicar el fracaso de no uno sino varios proyectos de empresas
aeronáuticas en las décadas venideras.
La posición favorable de la LAN se mantuvo inalterada en las posteriores regulaciones referidas a ella, y alcanzó su máximo reconocimiento con el sistema operativo plasmado a través de la promulgación de los decretos supremos (de Defensa) N° 802 de 17 de noviembre de 1947, que aprobó el Reglamento de Concesiones y Permisos de Líneas Regulares de Aeronavegación (7), y el N° 42 de 20 de enero de 1948, que creó a la Junta de Aeronáutica Civi (8). Nuevamente vemos en estas normas el deseo de hacer las cosas progresivamente, por no decir francamente a medias. En la nueva regulación, si bien se invitaba a otras empresas a participar del negocio de cabotaje, se estructuró un sistema de permisos administrativos tan enrevesado para acceder al tráfico doméstico que la situación –lejos de mejorar– sólo tuvo méritos en términos de lo transparente que podía resultar cada discusión pública del proceso de asignación de los permisos. Claro, pues a pesar de que la nueva regulación aparecía como más abierta que el artículo 2 de la norma fundacional de LAN, lo cierto es que cualquier empresa solicitante debía acreditar que contaba en su portafolios con “la aprobación de la LAN” para participar del mercado (9). Así de sencillo y de confrontacional.
Adicionalmente, para desincentivo mayor de cualquier empresario, en el art. 24 del Decreto Supremo N° 802 referido se estableció que el presidente de la República, previo informe de la JAC, podría obligar a cualquier empresa de aeronavegación a que efectuara un servicio comercial a uno o más puntos del territorio nacional dentro de las rutas que operara esa empresa. Facultades para las cuales no se requería estado de suspensión de las garantías constitucionales ni habría expropiación ni indemnización posterior.
Justo es decir, sin embargo, que no siempre la LAN sostuvo una posición de plano negativa frente al nacimiento de nuevas compañías que pudieran hacerle alguna mínima sombra (10), aunque lo cierto es que tuvo que ser la autoridad de la JAC o del Consejo de Defensa Fiscal (hoy Consejo de Defensa del Estado) quien debiera defender los argumentos de la causa pro-mercadista: la solución de diferencias de criterio a la hora de conceder o no autorizaciones de tráfico comenzó a apoyarse en conceptos tales como el “interés general”, la consideración de “lo relativo del monopolio de LAN”, o incluso apelando a “la verdadera finalidad de todas las instituciones del Estado”. Que la autoridad política se viera en la necesidad de argumentar así significa –visto de otra manera– que la LAN no lo estaba haciendo, a pesar de la relativa obligación que tenía de hacerlo (y es obvio: ya dijimos que, más que perseguir el bien común, los consejeros debían buscar la preeminencia de la empresa). Tales argumentos, mucho más audaces que los que podían provenir del comprensiblemente parcializado Consejo de Administración de la LAN, sirvieron para marcar las nuevas reglas del juego e, incluso, para rechazar cómodamente las pretensiones de las empresas más fuertes –incluida la LAN– respecto de las más débile (11). Como dijo alguna resolución en 1954:
“… se estima en general que es aconsejable en la actual etapa de desarrollo de la aviación chilena la libertad de explotación del transporte en vuelos no regulares, como medida de incremento de la actividad aérea comercial y de formación de nuevas empresas, a condición de que no compitan en forma considerable con los servicios regulares... (12).
O sea, libertad para desarrollar vuelos no sujetos a itinerario ni frecuencias fijas, y también libertad para los vuelos regulares (siempre que esto último no significara asestar golpes demasiado serios a las empresas ya establecidas). El mensaje era muy claro: nadie tenía la rueda de la fortuna clavada, en ninguna área.
En esta materia, sin perjuicio de la visión general aportada por la base legal y jurisprudencial administrativa existente a esa época, se hace necesario, sin embargo, un estudio caso a caso; en tal sentido, las resoluciones de la JAC resultan absolutamente interesantes e insoslayables, y, lo mejor de todo, libremente disponibles para quien desee adentrarse en ellas.
La posición favorable de la LAN se mantuvo inalterada en las posteriores regulaciones referidas a ella, y alcanzó su máximo reconocimiento con el sistema operativo plasmado a través de la promulgación de los decretos supremos (de Defensa) N° 802 de 17 de noviembre de 1947, que aprobó el Reglamento de Concesiones y Permisos de Líneas Regulares de Aeronavegación (7), y el N° 42 de 20 de enero de 1948, que creó a la Junta de Aeronáutica Civi (8). Nuevamente vemos en estas normas el deseo de hacer las cosas progresivamente, por no decir francamente a medias. En la nueva regulación, si bien se invitaba a otras empresas a participar del negocio de cabotaje, se estructuró un sistema de permisos administrativos tan enrevesado para acceder al tráfico doméstico que la situación –lejos de mejorar– sólo tuvo méritos en términos de lo transparente que podía resultar cada discusión pública del proceso de asignación de los permisos. Claro, pues a pesar de que la nueva regulación aparecía como más abierta que el artículo 2 de la norma fundacional de LAN, lo cierto es que cualquier empresa solicitante debía acreditar que contaba en su portafolios con “la aprobación de la LAN” para participar del mercado (9). Así de sencillo y de confrontacional.
Adicionalmente, para desincentivo mayor de cualquier empresario, en el art. 24 del Decreto Supremo N° 802 referido se estableció que el presidente de la República, previo informe de la JAC, podría obligar a cualquier empresa de aeronavegación a que efectuara un servicio comercial a uno o más puntos del territorio nacional dentro de las rutas que operara esa empresa. Facultades para las cuales no se requería estado de suspensión de las garantías constitucionales ni habría expropiación ni indemnización posterior.
Justo es decir, sin embargo, que no siempre la LAN sostuvo una posición de plano negativa frente al nacimiento de nuevas compañías que pudieran hacerle alguna mínima sombra (10), aunque lo cierto es que tuvo que ser la autoridad de la JAC o del Consejo de Defensa Fiscal (hoy Consejo de Defensa del Estado) quien debiera defender los argumentos de la causa pro-mercadista: la solución de diferencias de criterio a la hora de conceder o no autorizaciones de tráfico comenzó a apoyarse en conceptos tales como el “interés general”, la consideración de “lo relativo del monopolio de LAN”, o incluso apelando a “la verdadera finalidad de todas las instituciones del Estado”. Que la autoridad política se viera en la necesidad de argumentar así significa –visto de otra manera– que la LAN no lo estaba haciendo, a pesar de la relativa obligación que tenía de hacerlo (y es obvio: ya dijimos que, más que perseguir el bien común, los consejeros debían buscar la preeminencia de la empresa). Tales argumentos, mucho más audaces que los que podían provenir del comprensiblemente parcializado Consejo de Administración de la LAN, sirvieron para marcar las nuevas reglas del juego e, incluso, para rechazar cómodamente las pretensiones de las empresas más fuertes –incluida la LAN– respecto de las más débile (11). Como dijo alguna resolución en 1954:
“… se estima en general que es aconsejable en la actual etapa de desarrollo de la aviación chilena la libertad de explotación del transporte en vuelos no regulares, como medida de incremento de la actividad aérea comercial y de formación de nuevas empresas, a condición de que no compitan en forma considerable con los servicios regulares... (12).
O sea, libertad para desarrollar vuelos no sujetos a itinerario ni frecuencias fijas, y también libertad para los vuelos regulares (siempre que esto último no significara asestar golpes demasiado serios a las empresas ya establecidas). El mensaje era muy claro: nadie tenía la rueda de la fortuna clavada, en ninguna área.
En esta materia, sin perjuicio de la visión general aportada por la base legal y jurisprudencial administrativa existente a esa época, se hace necesario, sin embargo, un estudio caso a caso; en tal sentido, las resoluciones de la JAC resultan absolutamente interesantes e insoslayables, y, lo mejor de todo, libremente disponibles para quien desee adentrarse en ellas.
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Avión de
Havilland Rapide 89A, de la LIPA Sur (foto, R. Santa María)
El segundo signo
de apertura del mercado, junto con el
Reglamento de Concesiones y Permisos mencionado más atrás, vino con la
promulgación de la Ley N° 9.325 de 16 de febrero de
1949 (13),
a propósito de la fundación el año anterior de la Línea Aérea del Pacífico Sur
Ltda. (LIPA Sur), probablemente la primera empresa de aeronavegación de
importancia en establecerse luego de la LAN, y cuya principal área de
operaciones sería de Chillán al sur. Esta ley hizo extensiva por cinco
años –luego diez– a esta nueva compañía –y, lo más auspicioso, a cualquiera otra línea aérea comercial chilena– las mismas franquicias tributarias y
aduaneras concedidas a la LAN. En 1952 se perseveró en esta línea con la Ley N°
10.645 (14),
y hacia fines de los años ’60 las “empresas chilenas de aeronavegación
comercial” todavía se verían beneficiadas con la promulgación de la Ley N°
17.101, que les concedió franquicias aduaneras y otras con carácter de estímulo (15).
En general, las empresas menores adoptaron así las facilidades tributarias y de internación
originalmente concedidas a la LAN, como un paliativo frente a la subvención
fiscal que recibía esta última, cosa que se tradujo principalmente en mejorar
las posibilidades de internación de aviones algo más adecuados que los
existentes en esos días en el país.
La lucha de intereses, manifestada principalmente en las innumerables sesiones públicas en las que la LAN hizo oír su voz a la hora de autorizar o no los permisos de cabotaje solicitados, hizo que ante el escaso espacio de maniobra, los osados que en los años ’50 se atrevieron a incursionar en el rubro aéreo lo hicieran en empresas de costos y objetivos muy acotados, generalmente de pequeño tamaño, con medios escasos y aviones no siempre adecuados, y frecuentemente incumpliendo restricciones operacionales y de seguridad. Y si bien el “factor LAN” no fue –ni con mucho– el único que terminó por liquidar a estas compañías con el paso de los años, ciertamente su influencia fue proporcional a los beneficios estatales otorgados por ley a la aerolínea de bandera y, por qué no decirlo, a los más de 20 años que habían pasado con el mercado concentrado en las manos de un solo oferente.
La situación general en cuanto a la posibilidad de practicar cabotaje se mantuvo inalterada hasta inicios del segundo semestre de 1953, en que el monopolio en favor de la LAN se acabó definitivamente gracias a lo dispuesto por el artículo 19 de Decreto con Fuerza de Ley N° 343 de 25 de julio de ese año, cuerpo legal que estableció la organización de la Subsecretaría de Transportes del Ministerio de Economía y señaló sus atribuciones y obligacione (16), retirándose Merino de la vida aeronáutica a consecuencia precisamente de eso (lo cual da pistas acerca de la magnitud de la batalla). A partir de entonces, y aceptando la autoridad de la JAC que el monopolio de la LAN no era absoluto, y dando por consecuencialmente derogadas las facultades del Consejo de Administración, se entregó el cabotaje para las empresas chilenas en general, estableciéndose igualmente una serie de complejas normas para establecer cuándo una empresa debía o no ser considerada “nacional”, lo que dio lugar a no pocas controversias posteriores.
La lucha de intereses, manifestada principalmente en las innumerables sesiones públicas en las que la LAN hizo oír su voz a la hora de autorizar o no los permisos de cabotaje solicitados, hizo que ante el escaso espacio de maniobra, los osados que en los años ’50 se atrevieron a incursionar en el rubro aéreo lo hicieran en empresas de costos y objetivos muy acotados, generalmente de pequeño tamaño, con medios escasos y aviones no siempre adecuados, y frecuentemente incumpliendo restricciones operacionales y de seguridad. Y si bien el “factor LAN” no fue –ni con mucho– el único que terminó por liquidar a estas compañías con el paso de los años, ciertamente su influencia fue proporcional a los beneficios estatales otorgados por ley a la aerolínea de bandera y, por qué no decirlo, a los más de 20 años que habían pasado con el mercado concentrado en las manos de un solo oferente.
La situación general en cuanto a la posibilidad de practicar cabotaje se mantuvo inalterada hasta inicios del segundo semestre de 1953, en que el monopolio en favor de la LAN se acabó definitivamente gracias a lo dispuesto por el artículo 19 de Decreto con Fuerza de Ley N° 343 de 25 de julio de ese año, cuerpo legal que estableció la organización de la Subsecretaría de Transportes del Ministerio de Economía y señaló sus atribuciones y obligacione (16), retirándose Merino de la vida aeronáutica a consecuencia precisamente de eso (lo cual da pistas acerca de la magnitud de la batalla). A partir de entonces, y aceptando la autoridad de la JAC que el monopolio de la LAN no era absoluto, y dando por consecuencialmente derogadas las facultades del Consejo de Administración, se entregó el cabotaje para las empresas chilenas en general, estableciéndose igualmente una serie de complejas normas para establecer cuándo una empresa debía o no ser considerada “nacional”, lo que dio lugar a no pocas controversias posteriores.
Otra imagen
de un de Havilland Rapide de la LIPA Sur (foto, R. Santa María)
En efecto, la norma citada decía que si el
propietario o empresario fuera una sociedad, se entendería que era nacional
cuando su capital perteneciera a chilenos en sus dos terceras partes al menos y
sus administradores fueran chilenos en igual proporción. Nada muy difícil
de burlar, si se mira bien. Otras críticas especializadas desmerecerían los
alcances de la nueva legislación (17),
sobre todo por el paso de un sistema muy regulado –como el monopolio– a uno de amplia apertura, que vio surgir ingentes
cantidades de empresarios individuales o compañías dedicadas a todo tipo de
trabajos aéreos. O sea, el mercado existía, había interés de los particulares,
y éste sólo había estaba esperando la oportunidad para desatarse (18).
Sin embargo –como si nadie estuviera realmente convencido de que, luego de 30 años, a lo menos convenía a los intereses del país revisar acabadamente los fundamentos históricos del monopolio de 1932 y asumir una posición muy definida de cara a los nuevos tiempos– durante la década de los ‘60 los vientos volvieron a cambiar a favor de la LAN. Los Decretos con Fuerza de Ley N° 305 (de 1960) y N° 3 (de 1969), que establecieron sucesivamente las nuevas leyes orgánicas de la empresa, fijaron la obligación de la autoridad en cuanto a “tener que oír” a la LAN cada vez que hubiera que conceder algún permiso para operar comercialmente en el país. Muestra del poder de la compañía fue que ese “derecho a ser oída” se extendía incluso a la etapa previa de cualquier discusión y concertación de convenios internacionales sobre transporte aéreo, o a cualquier otro acto que importare otorgamiento de permisos o ampliación de los ya existentes para operar comercialmente en el país (19). Con estos términos tan amplios y generales se ponía nuevamente una pesada piedra sobre las pretensiones de las empresas menores y –peor– se restringía en esas áreas la autoridad privativa y exclusiva del presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales del país, algo que, a mi juicio, presentaba características rayanas con lo inconstitucional: lo que no le correspondía al Congreso ni a ningún poder del Estado, le estaba reservado a una simple empresa fiscal (20).
Sin embargo –como si nadie estuviera realmente convencido de que, luego de 30 años, a lo menos convenía a los intereses del país revisar acabadamente los fundamentos históricos del monopolio de 1932 y asumir una posición muy definida de cara a los nuevos tiempos– durante la década de los ‘60 los vientos volvieron a cambiar a favor de la LAN. Los Decretos con Fuerza de Ley N° 305 (de 1960) y N° 3 (de 1969), que establecieron sucesivamente las nuevas leyes orgánicas de la empresa, fijaron la obligación de la autoridad en cuanto a “tener que oír” a la LAN cada vez que hubiera que conceder algún permiso para operar comercialmente en el país. Muestra del poder de la compañía fue que ese “derecho a ser oída” se extendía incluso a la etapa previa de cualquier discusión y concertación de convenios internacionales sobre transporte aéreo, o a cualquier otro acto que importare otorgamiento de permisos o ampliación de los ya existentes para operar comercialmente en el país (19). Con estos términos tan amplios y generales se ponía nuevamente una pesada piedra sobre las pretensiones de las empresas menores y –peor– se restringía en esas áreas la autoridad privativa y exclusiva del presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales del país, algo que, a mi juicio, presentaba características rayanas con lo inconstitucional: lo que no le correspondía al Congreso ni a ningún poder del Estado, le estaba reservado a una simple empresa fiscal (20).
Transporte
Curtis C-46 de la Lyon Air, una de las primeras empresas nacionales creadas
luego de los signos de apertura del mercado local
Finalmente, y en
resumen, el epílogo de la historia vendría recién hacia 1979, durante el
gobierno de Pinochet, cuando se dictó el Decreto Ley N° 2.564, o Ley de
Cielos Abiertos, en que temas como los permisos o las cerradas regulaciones de
precios pasaron a la historia. El nuevo criterio liberal no conoció más límites
que la reciprocidad para las empresas chilenas en los términos de explotación y
la contratación de los seguros necesarios para la operación de las aeronaves.
LAN, por su parte, iniciaría un amplio proceso de modernización por la vía de
la privatización total y se insertaría en el mercado bajo nuevas reglas, nuevos
objetivos y nuevas herramientas (algunas de las cuales todavía merecerían reparos
de las nuevas autoridades encargadas del manejo de los temas de libre
competencia, aunque ahora enmarcadas las críticas dentro del juego de la oferta
y la demanda).
NOTAS
(1) Las normas fundacionales de LAN fueron los Decretos con Fuerza de Ley N° 222 de 15 de mayo de 1931 (Diario Oficial de 30 de mayo de 1931), de fallida aplicación; y el N° 247 de 21 de julio de 1932 (Diario Oficial de 23 de julio de 1932), ambos concediendo personalidad jurídica a la empresa.(2) De hecho, no hay estadísticas oficiales del mismo sino hasta fines de los ’40, salvo datos de la propia LAN.
(3) Decreto Ley N° 159 de 18 de diciembre de 1924 (Diario Oficial de 31 de diciembre de 1924).
(4) Para una relación de las varias gaffes de la empresa de Testart, ver “Louis Testart Basse, precursor y mártir de la aviación comercial”, sin autor, en Revista de la Fuerza Aérea de Chile, N° 130.
(5) Desde los orígenes de la conformación de su capital según los DFL N° 222 (1931) y N° 247 (1932), hasta –por nombrar a algunas– la Ley N° 5.902 de 31 de agosto de 1936 (Diario Oficial de 3 de septiembre de ese año), que liberó a la LAN de todo impuesto o contribución por el plazo de cinco años, exención que se amplió luego a los impuestos y contribuciones adeudados por la LAN por la compra de la fábrica de aviones Curtiss Wright Export Corporation ubicada en Los Cerrillos (Ley N° 6.023, Diario Oficial de 20 de febrero de 1937); la Ley N° 6.602 (Diario Oficial de 1 de agosto de 1940), que amplió a diez años el anterior de cinco; la Ley N° 8.789 (Diario Oficial de 9 de julio de 1947), que eximió por otro período similar a contar de 1946. Otras leyes afectaron directamente impuestos en favor de la compañía (por ejemplo, la Ley N° 8.903, Diario Oficial de 21 de octubre de 1947). Más aún, la LAN disponía del Privilegio de Pobreza ante los tribunales de justicia, lo que le permitía eximirse del pago de diversos honorarios durante litigios, o luego de actuaciones judiciales o de los órganos auxiliares de la administración de justicia (art. 12 del DFL N° 3 de 1969).
(6) Art. 2 del DFL 222 y art. 2 del DFL 247.
(7) Diario Oficial de 7 de enero de 1948.
(8) Diario Oficial de 31 de enero de 1948.
(9) Art. 30 del Decreto Supremo N° 802.
(10) Como ejemplo, el análisis de los antecedentes disponibles en el historial de la compañía Lyon Air Ltda., fundada en 1949, es uno de los casos en que puede observarse lo anterior.
(11) La Junta de Aeronáutica Civil, agencia del gobierno encargada de resolver sobre la participación en el mercado doméstico, esgrimía uno de sus argumentos habituales, en tanto permitir el establecimiento de nuevas empresas en la medida que su servicio fuera “de utilidad para algunas zonas del país”; asimismo, el Consejo de Defensa Fiscal, representante del Estado chileno, se asiló en una doctrina muy clara en el juego de los intereses de esos días, desde que “los organismos públicos –léase institucionalidad reguladora y la propia LAN– no están llamados a entrabar el progreso colectivo, sino a velar porque éste se alcance con la mayor difusión posible, siempre que no se aduzcan razones legales fundadas” (Resolución JAC 121, de 24 de agosto de 1950).
(12) Resolución JAC 270, 9 de noviembre de 1954. Sociedad de Transportes Aéreos de Chile, Transchile Ltda. (luego, TRANSA-Chile).
(13) Diario Oficial de 26 de febrero de 1949.
(14) Diario Oficial de 15 de octubre de 1952.
(15) Diario Oficial de 19 de febrero de 1969.
(16) Diario Oficial de 5 de agosto de 1953.
(17) Según Hamilton D., Eduardo: “Desgraciadamente, ni la JAC ni el Gobierno supieron encauzar el nuevo trato relativo al cabotaje, ya que no se formuló… un plan ordenado para la distribución de las rutas aéreas internas, sino que se autorizó a cualquier particular o empresa chilena solicitante para efectuar el transporte aéreo interno, sin ordenamiento alguno y en abierta y antieconómica competencia” (Manual de Derecho Aéreo, p. 140).
(18) Durante la vigencia de la JAC en el rol asignado hasta mediados de los años ’70, cerca de 200 empresas chilenas solicitaron las respectivas autorizaciones de funcionamiento. En Relación de las empresas de aeronavegación chilenas desde los albores de la aviación y Vinculación de las empresas de aeronavegación chilenas con el sistema Registral nacional. Ambas bases de datos inéditas, Iván Siminic.
(19) Sucesivamente, el DFL N° 305 de 1° de abril de 1960, art. 23 (Diario Oficial de 6 de abril), y el DFL N° 3 de 27 de junio de 1969, art. 13 (Diario Oficial de 20 de septiembre), dijeron en términos similares lo señalado.
(20) Si bien ambos cuerpos legales establecieron que las relaciones de la empresa con el gobierno se ejercerían a través del Min. de Economía (en 1960), y del Min. de OO.PP. y Transportes (en 1969), los artículos mencionados eran lo suficientemente amplios y abiertos (pues no tenían sujeto pasivo definido) como para que, además de quedar obligado el Presidente de la República a través de sus secretarios de Estado, cualquier otro ente cupiera dentro de los restringidos. A mi entender, la norma iba en contra del artículo 72, número 16, de la Carta de 1925, que garantizaba plena autonomía al presidente para el manejo –amplio– de las relaciones internacionales. Para mayor curiosidad acerca de este equilibrio de facultades entre la LAN y el Ejecutivo, la ley de 1960 decía que la LAN podría evacuar su informe por escrito, lo que da a entender que –para negarse– la LAN tenía expeditamente abierto el informal recurso del telefonazo… (art. 23).
